에너지체제 전환을 위한 에너지정책 방향과 내용

산업화가 진행되어온 이래 대부분의 국가에서 확대재생산되면서 유지되어온 화석연료와 원자력을 중심으로 한 공급위주의 대규모 중앙집중식 에너지체제는 다양한 경제,사회,정치,환경적 요인들에 의해 도전받으면서 이제 전환이 불가피해 보인다.

기후변화와 화석연료 고갈 가능성은 가장 강력한 요인으로 작용할 것으로 보이다. 뿐만 아니라, 전세계 1차 에너지소비의 40%를 차지하고 있는 석유공급의 불안정성이 주요산유국의 복잡하고 미묘한 정치상황으로 인해 날로 증대하고 있으며 수입에너지에 의존하고 있는 국가에서 수입에너지 의존도의 증가로 인해 국미경제의 취약성이 증가한다는 측면도 에너지전환을 모색하도록 하는 강력한 동인으로 장용할 것으로 보인다.

또한 원자력에 대한 의존이 높은 국가는 갈수록 늘어나는 핵폐기물처리와 수명이 다한 원자로의 해체로 더욱 큰 환경적, 경제적 부담을 느끼게 될 뿐 아니라 시민사회의 성장으로 시민의 에너지정책결정과정에의 참여요구가 높아짐에 따라 민주적인 에너지 체제로의 전환이 불가피해 보인다. 한국 또한 이러한 형편에서 예외적이지 않다.

국가주도의 수출 지향주의적 산업화전략을 채택하여 한국경제는 단기간에 팽창을 거듭해왔고 이와 더불어 에너지소비도 급증했다. 1차 에너지의 주 공급원은 화석연료와 원자력으로 각각 84%와 14.2%를 점하고 있으며 규모의 경제를 이유로 대규모의 중앙집중적인 에너지수급체제를 권위주의적인 정책결정과정을 통해 유지해왔다. 최근 부존자원이 부족하고 세계 석유시자이 불안정한 현실에서 늘어나는 에너지 수요를 감당하면서 기후변화에 효과적으로 대응하기 위한 에너지원으로 원자력발전이 부각되고 있다.

2002년 11월말 현재 한국에서 운전중인 원자로는 17기인데 2015년까지 총 26기의 원자력발전소를 가동할 예정이다(한국수력원자력, 2002) 한국에서는 여전히 대다수의 에너지 정책 결정자들이 에너지가 단기적으로 경제에 미치는 영향에 우선적으로 관심을 둠으로써 재생에너지의 환경친화성에 대해 상대적으로 무관심하여 정책적 지원이 적극적이지 못한 실정이다.

새로운 21세기에는 에너지를 산업화의 동력원으로 한정적으로 이해하고 공급의 효율성에만 관심을 두는 시각에서 탈피하여 에너지의 생산과 소비가 경제,사회,정치,환경적 맥락에 연관된 측면에 주목, 지속가능성과 형평성 내지는 환경친화성과 민주성의 원칙을 함께 고려하는 새로운 에너지체제로의 전환이 요청된다. 하지만 에너지 체제의 전환은 자동적으로 일어나지 힘들며 사회경제적 여파와 부담을 수반하다는 점을 고려할 때 장기적 전망 속에서 정책적 의지의 개입을 통해 에너지체제 전환의 여파와 부담을 최소화하면서 전환을 순조롭게 유도해낼 필요가 있는 것이다.

이 글에서는 현행 한국 에너지체제가 지속가능하지 않다는 문제의식하에 지속가능한 에너지체제란 무엇이며 지속가능한 에너지체제로의 전환을 위해 어떤 에너지정책이 가능한지 독일의 사례를 통해 살피면서 현 한국 에너지정책의 문제점을 에너지관련법에 대한 비판적 검토를 통해 지적하고 한다. 이러한 시도를 통해 한국에너지정책이 취해야 할 방향과 내용에 대해 제안한다.

지속가능한 에너지체제는 지역분산적인 에너지체제 산업혁명이후 근현대사회는 경제성장을 지속하기 위해 어떤 종류의, 얼마나 많은 에너지가 필요한가에 골몰해왔다. 에너지의 안정적 공급 내지는 지속적인 공급의 증가가 경제성장의 관건이 된다는 믿음 하에 기술적 효율성과 경제적 효율성을 에너지의 지속적인 공급을 위한 중심적 가치로 여겨왔다.

에너지 공급의 효율성이 규모의 경제를 실현함으로써 달성된다는 판단아래 대규모의 중앙집중화된 에너지체제를 구축, 권위주의적으로 통제,운영해온 것이다. 경제성장을 위해 풍부한 에너지의 안정적인 공급이라는 사회적 요구를 실현하기 위해 주요하게 채택해온 에너지원은 바로 대량공급이 가능한 화석연료와 원자력이다. 바로 이러한 화석연료와 원자력을 에너지원의 중심으로 하는 거대자본과 거대 기술중심의 대규모 중앙집중화된 에너지 이용체계를 “경성에너지경로(Hard Energy Path)”라 부른다.

경성에너지경로를 택한 사회에서는 에너지이용이 환경이 미치는 부정적 영향을 도외시하거나 경제성장의 어쩔 수 없는 부산물(Side-effect),혹은 사회가 치러야 할 비용으로 받아들이며 이는 기술발전을 통해 치유해 나갈 수 있으리라는 낙관적 믿음을 견지해 왔다. 한국 또한 바로 이 경성에너지경로를 취해왔다. 하지만 이러한 체제하에서 가장 관심을 두고 있는 에너지의 안정적 공급이란 문제도 결국은 에너지가 지속가능한 방식으로 공급되는가의 문제로 귀결된다.

에너지가 단기적으로는 합리적인 가격으로 안정적으로 공급된다 하더라도 유한한 에너지원, 지역의 경계를 넘어서는 에너지원에 의존하게 되면 장기적으로 공급의 지속가능성을 충족시키지 못하게 된다. 화석연료는 지구상에 골고루 분포하지 않는다. 지역적으로 편재되어 있어 국지성과 희소성이라는 본질적 특성을 지니고 있는 재화이다. 증가하는 에너지 소비는 한 지역에서 공급할수 있는 에너지자원의 용량을 넘어서기 일쑤다. 더욱이 화석연료가 애초부터 풍부하게 존재하지 않은 한국과 같은 지역의 경우 다른 지역의 화석연료에 의존할 수밖에 없게 된다.

특히 석유의존율이 높으면 매장량이 가장 풍부하고 가채년수가 가장 긴 중동지역에 대한 이해관계가 높을 수밖에 없다. 하지만 중동지역은 석유자원을 확보하기 위한 선진 국가들의 정치, 군사적 개입과 종교분쟁 등으로 정치적 긴장감이 팽배해 있기에 석유의존도가 높은 에너지 체제는 그만큼 취약할 수밖에 없다. 수입에너지원에 대한 높은 의존은 에너지공급의 불안정이라는 문제와 아울러 경제적 측면에서도 상당한 부담을 야기한다.

점증하는 화석연료의 수입은 국민경제 전체의 수입을 증가시켜 무역수지를 악화시키게 되고 환율변동에 큰 영향을 받게 된다. IMF사태시 한국은 이를 충분히 경험한 바 있다. 더 근본적으로 지속적인 공급이 어려운 이유는 화석연료가 재생불가능한 에너지로 매장량이 한정되어 있어 고갈의 위험이 상존하기 때문이다. 보수적인 산업계나 각국 정부와 국제기구조차도 2050년경에 이르면 접근가능한 지역의 석유가 바닥날 것으로 전망하며, 보다 접근성이 좋아 채굴가능한 석유는 2020~2030년경이면 고갈될 것으로 내다보고 있다. 가장 오래 사용해왔지만 여전히 풍부한 것으로 알려진 석탄조차 지금까지의 추세로 소비하게 된다면 2100년이 되기 전에 고갈될 것이라 한다.

소비가 급증하고 있는 천연가스도 현 추세대로 소비가 증가할 경우 2040년경에 바닥날 것으로 전망된다. 시술발전에 낙관적인 논자들은 가용석유매자량은 늘어날 수 있다고 자신한다. 접근이 용이한 가용석유의 고갈로 가격이 상승할 경우 이는 보다 열악한 지역에 매장된 석유를 시추할 수 있도록 기술발전을 자극하게 되어 과거에 시추가 불가능했던 유전에서도 석유를 생산할 수 있게 된다는 것이다. 하지만 이런 시도는 고갈시점을 잠시 연기시킬 뿐 결국은 한정된 재생불가능 에너지원의 고갈 자체를 피해 갈 수는 없을 것이다.

화석연료 공급의 불안정성과 국민경제에 끼치는 부담, 고갈가능성은 지역의 경계 안에서 지속적으로 생산되는 에너지원, 즉 태양과 바람, 물 등의 재생가능에너지원을 바탕으로 하는 에너지 체제로의 전환이 긴요함을 여실히 보여준다. 에너지의 “안정적이면서 지속가능한” 이용은 자연의 부양능력의 한계 안에서 사회, 환경적 영향이 최소화되는 방햐으로 이루어질 때 비로소 가능하다.

화석연료의 연소로 인한 대개오염 및 파괴(산성비오 스모그현상, 성층권의 오존층 파괴, 기후변화 등),석유의 운송 및 정제과정 상의 석유출에 따른 해양오염, 유류저장시설의 관리소홀과 송유관 부식으로 인한 토양오염 및 수질오염, 방사성 폐기물에 의한 토양오염, 대형발전시설의 냉각수에 의한 해양 열오염 등 에너지 사용의 전주기(life-cycle)는 다양한 환경오염 및 파괴와 맞닿아 있다.

에너지의 사용에 따른 환경영향이 최소화될 때, 즉 에너지의 환경친화성이 확보될 때만 에너지의 지속가능한 이용이 가능하다고 할 수 있다. 장기적으로 에너지공급의 안정성과 지속가능성은 에너지의 생산, 소비가 유발하는 편익과 비용이 사회구성원에게 고르게 배분되도록 에너지를 이용할 때 확보할 수 있다. 에너지에 대한 통제가 지역주민 내지 시민의 의견을 배제한 체 중앙집중적이고 권위주의적인 방식으로 이루어지고, 에너지의 생산과 소비활동이 지역적으로 분리되어 존재하여 사회, 환경적 편익과 비용이 지역별 사회계층별 세대별로 차별적으로 배분되는 체제는 시민의식이 성장함에 따라 더 이상 수용되기 곤란하다.

사회구성원 누구나 기본적인 삶의 필요를 충족시킬 수 있도록 에너지가 배분되어야 하지만 에너지의 효율적 공급에만 관심을 둘 경우 가난한 사람들의 기본권 필요를 충족시킬 수 있는 에너지의 역할을 소홀하게 다룰 수 있다. 정책결정과정에서 시민의 참여가 보장되는 민주적 의사결정체제를 마련해야하며 어떤 개인이나 집단도 그들의 동의없이 다른 사람들의 이익을 위해 희생되어서는 안된다는 형평성 원칙이 지켜져야 한다.

투명하고 민주적인 정책결정과정을 통해 사회적으로 필요하고 동원가능한 에너지원의 종류와 활용 방식에 대한 합의를 도출해야 한다. 한 걸음 더 나아가 이제는 에너지 공급의 안정성이나 양적 성장이 아니라 보다 적은 에너지 소비를 통해 삶의 질이 향상되는 것을 추구해야 한다. 에너지의 최종용도(end-use)에 관심을 두고 왜 에너지가 필요하며 어떻게 하면 수요에 맞는 기술을 개발하고 수요 자체를 줄일 수 있는지에 대한 방안을 모색해야 하는 것이다.

에너지 공급 그 자체를 주요한 목적으로 한다기보다는 에너지가 제공하는 서비스에 주목하여 동일한 서비스를 제공하는 데 있어 보다 경제적으로 효율적이면서도 민주적이며 환경친화적인 방안을 모색할 필요가 있다. 삷의 질의 향상이 에너지공급의 증가와 비례관계에 있다는 미신은 깨어져야한다. 지속가능한 에너지체제는 지역분산적인 에너지체제이다.

지역 분산적인 에너지체제는 에너지 자립적인 지역공동체의 건설을 가져와 지역간 불평등 문제를 해소할 수 있으며 에너지에 대한 지역주민의 의사를 충실히 반영하면서 민주적으로 운영될 수 있기에 에너지의 “환경친화적 운영, 관리(green governance)”가 가능하다. 지역분산적인 에너지체제는 지방자치제가 실시되어 정치분권화와 지역자치에 대한 의욕과 관심이 날로 증대하고 지방정부의 자율성이 확대되고 있는 상황에 부합하는 에너지체제이다.

공급의 안정성 측면에서도 소규모의 지역분산적인 시스템은 어느 한 곳에서 문제가 발생할 경우 파급효과가 한 지역에 한정되기에 시스템 전체에 파급효과가 미치는 거대 중앙집중시스템에 비해 사회 전체적으로 안정적이다. 경제적 차원에서도 생산된 곳에서 소비되거나 생산지에서 소비지까지 거리를 줄여 에너지손실과 송배전을 포함한 수송비용을 감소시키기에 대규모 중앙집중식 체제에 비해 보다 합리적이며 효율적이다. 현재 우리 나라의 중앙집중적인 에너지체제에서는 공급의 효율성에 초점이 두어져 지역간 형평성이 제대로 고려되고 있지 않다.

전력의 경우, 소수의 대규모 발전소에서 생산된 전력이 전국적으로 연결되어 있는 송배전선을 따라 소비지로 전달되는데, 그 결과 주요 전력생산지와 소비지가 이분화되는 경향이 있다. 즉, 각 지역이 필요만큼 전력을 자체 생산, 소비하는 것이 아니라 규모의 경제를 이유로 한 지역에서 생산된 전력이 다른 지역으로 보내져서 소비된다. 전력생산과 소비에 있어서의 지역간 불평등 현상을 보여준다.

대부분의 광역시는 소비가 생산을 초과하고 있으며 초과되는 분량도 상당하다. 몇몇 발전시설지역에서는 이런 불평등 현상을 문제삼으며 더 이상 이런 현실이 수용될 수 없다고 항변한다. 비단 핵발전소뿐 아니라 대규모 화력발전시설도 지역주민에 의해 배척되고 있는데, 영흥도 사례가 대표적이다. 에너지 다변화정책에 따라 대규모 유연탄 화력발전소를 추진하려던 계획이 환경과 건강에 미치는 부정적 효과에 반발하는 지역주민의 저항에 부딧히고 있는 것이다. 이러한 사태는 공급위주의 대규모 중앙집중식 에너지체제가 설자리가 갈수록 좁아지고 있음을 의미한다.

지방자치제가 확대되고 있기에 지역의 이해와 무관한 대규모의 원자력발전소나 화력발전소의 건설에 반대하는 지역사회의 목소리는 날로 강화될 조짐이다. 이러한 시민적 요구를 님비(NIMBY)현상으로 파악하면서 지역이기주의로 치부하고 비난할일만은 아니다. 누구나 깨끗하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리 환경권-가 있다는 기본적인 인식이 전제된 상태에서 정책대안이 마련되어야 할 것이다.

지역별 전력 생산과 소비(2000)<표 1>

자료:에너지경제연구원,2001

중앙집중적 전력체제에서는 발전소에서 소비지까지 전력을 수송,공급하기 위해서는 대규모의 송,배전선과 철탑, 배선전주(전봇대)가 필요하다. 2001년 현재 송전선로 길이는 총 27,355km-송전선로 길이에 회선수를 곱하였을 경우 전선길이는 166,800km임-이고 송전철탑은 총 42,826이다.

배전선로 길이는 총 358,327C-km-배전 선로길이에 회선수를 곱하였을 경우 전선길이는 969,163km임-로 총 길이는 113만km에 달한다. 이는 지구를 25바퀴나 돌 수 있을 정도의 길이이다. 배선전주는 모두 670만여기-정확히는 6,694,899개-데 이른다(한국전력공사, 2002). 국민 1인강 0.15기와 25m 에 해당하는 배선전주와 전선을 보유하고 있는 셈이 된다.

지난 40년의 산업화과정동안 전력수요가 폭증하면서 송전철탑은 5.5배,배선전선주는 36.6배, 전선은 20.5배나 증가했다. 이런 설비들은 미관을 해칠 뿐 아니라 설치를 위해 산림생태계를 비롯한 환경을 파괴하여 지역주민과 환경단체의 반발을 사고 있으며 송전선로에서 발생하는 전자파의 유해성에 대한 논란을 끊임없이 불러일르키고 있다. 이러한 시설물은 전력수송을 위해 필수적으로 요구되는 것으로 당연시되어 왔으나 지역분산적인 체제에서는,특히 소규모의 자가발전자들이 존재하게 되면, 추가적인 설치는 불필요할 뿐 아니라 기존의 많은 시설물도 철거할 수 있게 된다.

지역분산적인 에너지체제는 우선 자기 지역에서 지속적으로 풍부하게 제공되는 태양에너지, 풍력, 생물자원, 조력 등 재생가능한 에너지에 대한 의존을 높여갈 때 실현가능하다. 재생가능에너지를 이용할 경우, 예를 들어 가정이나 사업체의 지붕이나 벽면에 태양광 전지를 설치하거나 태양열 집열판을 설치하게 되면, 그 지역에서 지속적으로 제공되는 태양에너지를 이용하여 전력소비지에서 전력과 온수, 난방열이 생산된다. 따라서 환경과 인체에 유해한 송.배전선이나 송전철탑이 많이 제거될 수 있다.

대부분의 재생가능에너지설비는 대규모일 때보다 소규모 내지 중규모일 때 보다 효율적으로 작동되기에 지역분산적으로 설치되어 지역분산적인 에너디수급방식을 취함으로써 지역의 에너지 자립도를 높일 수 있고 지역의 에너지 필요에 탄력적으로 반응할 수 있다.

재생가능에너지산업은 노동집약적이기 때문에 고용창출 효과가 크다고 한다. 자본집약적인 에너지기술 산업과는 달리 노동집약적인 재생에너지산업이 잉여노동인구가 많은 지역에 발달할 경우 해당 지역인구의 고용창출효과가 발생하며 지역경제 활성화에 크게 이바지할 수 있다.

덴마크와 국경을 점하고 있는 독일 북부주 Schleswig-Holatein의 경우 1999년까지 거의 1,000MK 용량의 풍력발전기가 설치되어 전체전력생산의 20%에 육박하면서 지역경제 활성화의 역군이 되고 있다. 2000년 현재 풍력발전의 발전으로 독일에서는 25,000여 개, 덴마크에서는 약 16,000여 개에 달하는 새로운 일자리가 창출되어 지역의 에너지자립도는 물론 경제활성화에도 크게 기여하고 있다.

바이오매스 에너지의 할용도 농촌지역에 고용기회를 창출하면서 농촌지역경제를 지속가능한 방향으로 발전시킬 풍부한 밤재력을 가지고 있다. 재생가능에너지의 이용확대로 농촌지역경제가 활성화되면 심각해지고 있는 도농격차가 감소되면서 점점 더 강화되고 있는 도시화 추세를 누그러뜨릴 수 있게 될 것이다. 더불어 공급보다는 수요관리에 관심을 두는 에너지 효율성 향상과 에너지 절약도 지역분산적인 에너지체제에 부합되면서 이를 한층 강화시키는 효과를 가진다.

에너지 효율성향상을 통해 한정된 에너지원이 주는 편익을 최대화하면서 부정적 영향을 최소화시킬 수 있다. 에너지 절약노력을 통해서는 에너지 소비행위가 늘어나서 에너지의 효율성 향상에 따른 효과를 상쇄할 수 없도록 에너지 사용의 절대량 자체를 절감하기에 재생가능에너지원을 기반으로 하는 지역분산적인 체제는 한층 강화될 수 있다.

에너지와 관련된 문제는 어떤 에너지원을 사용하는가의 차원만이 아니라 에너지의 생산과 소비를 둘어싸고 형성되어 있는 사회제반 구조와 제도 및 사회관계의 차원에서 접근하여 에너지가 정치,경제,사회,환경적 맥락에 어떻게 결부되어 있는지 이해해야한다. 기존의 중앙집중적인 에너지체제를 유지한 채, 에너지 자원만 변화시키는 것은 결코 지속가능하지 못하다.

중요한 것은 에너지원을 화석연료와 원자력으로부터 재생가능에너지원으로 변화시키는데 그치는 것이 아니라 에너지의 생산과 수송, 소비를 연결하는 구조의 변화를 아울러 꾀하는것이다. 재생가능에너지는 에너지공급의 안정성과 함께 지속가능성을 충족시킬 수 있으며 환경영향을 최소화할 수 있을 뿐만 아니라 지역분산적인 방식으로 이용될 수 있다. 따라서 대형의 발전단지에서 소비지로 전력을 수송하는 기존의 틀을 유지할 것이 아니라 지역분산적인 체제로 전환시킬 때 더 많은 사회,환경적 편익을 제공받을 수 있게 된다.

즉, 지속가능한 에너지체제는 에너지의 민주적인 이용과 통제를 중시하여 소규모의 지역분산적인 에너지체제를 지향하며 에너지의 생산과 소비가 갖는 환경적 함의를 고려하여 환경적 부양능력에 민감하게 에너지소비수준을 조절하고 에너지 사용의 외부효과를 최소화한다. 지속가능한 에너지 이용방식은 모든 시민, 나아가 미래세대의 삶의 질 향상을 중시하며 지상의 모든 생명체를 포괄하고 있는 생태계도 현세대의 에너지 이용으로 인해 결코 위험에 처하지 않는다.

에너지체제의 전환이란 에너지원의 변화만을 달성될 수 없을 뿐 아니라 기존 체제를 그대로 둔 채 에너지원을 변화시키는 것도 가능하지 않다. 지속가능한 발전이라는 대명제에 부합되게 에너지의생산과 소비가 환경,경제,사회적 형평성과 갖는 연관을 고려하는 지속가능한 에너지체제를 집약적으로 표현한다. 에너지정책은 에너지의 사회,경제,환경적 상호연관에 대한 인식을 바탕으로 하여, 지속가능성과 형평성,환경친화성과 민주성을 주요원칙으로 하는지속가능한 에너지체제를 실현시키기 위해 재생가능에너지,에너지효율성의 향상, 에너지 절약을 확대하는 방향으로 수립,집행되어야 한다.